È di questi giorni la notizia che gli Stati membri dell’Unione hanno appena concordato un mandato negoziale sulla “Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo che istituisce la legge a sostegno della produzione di munizioni”. Si tratta di un vero e proprio corpus giuridico indirizzato a favorire la produzione di munizioni con la finalità di “sostenere il potenziamento delle capacità di produzione di munizioni terra-terra, di munizioni di artiglieria e di missili”.

Con l’introduzione di misure ad hoc, finanziamenti compresi, questa proposta di Regolamento tende ad affrontare l’attuale carenza di munizioni, di missili e dei relativi componenti, in modo da attuare “la linea d’azione 3 del piano concordato dal Consiglio nel marzo 2023 allo scopo di consegnare con urgenza munizioni e missili all’Ucraina e aiutare gli Stati membri a ricostituire le proprie scorte”.

Una proposta, quindi, che su questo tema vede il Consiglio pronto a negoziare l’elaborato normativo con il Parlamento Europeo.

Le radici di questa iniziativa affondano nella sessione congiunta del Consiglio Affari Esteri e Difesa del 20 marzo scorso, laddove lo stesso giorno ha fatto seguito, in veste autorizzativa, la nota ufficiale del Consiglio dell’Unione Europea “riguardante la consegna e l’acquisizione congiunta di munizioni per l’Ucraina”. In quella sede il Consiglio dell’Unione Europea aveva invitato gli Stati membri ad “acquisire congiuntamente dall’industria europea della difesa (e dalla Norvegia) munizioni da 155 mm e, se richiesto, missili per l’Ucraina.”

Nella stessa nota il Consiglio sollecitava anche la Commissione a “presentare proposte concrete” per sostenere urgentemente l’incremento delle capacità di produzione dell’industria europea della difesa e “garantire catene di approvvigionamento sicure con procedure di acquisizione efficienti” oltre a promuovere gli investimenti “all’occorrenza anche mobilitando il bilancio dell’Unione.”

Sotto quest’ultimo profilo l’incidenza sul bilancio che risulta oggi nella proposta di Regolamento viene indicata in 500 milioni di euro a prezzi correnti. Su questa iniziativa politica anche Il Consiglio Europeo si pronunciava nella sua riunione del 23 marzo e accoglieva “con favore l’accordo raggiunto in sede di Consiglio sulla fornitura all’Ucraina di un milione di munizioni di artiglieria entro un anno”.

Nasce così, a distanza di pochissime settimane dalle premesse appena descritte, la proposta di Regolamento trasmessa il 3 maggio dalla Commissione europea al Consiglio dell’Unione europea per le delegazioni. Ora che i diplomatici degli Stati membri dell’UE hanno concordato un mandato sulla proposta, il Consiglio è pronto ad avviare i negoziati con il Parlamento Europeo al fine di raggiungere un accordo sulla versione definitiva del testo.

A parere della Commissione, quale organo proponente, il Regolamento viene valutato come la fonte normativa più idonea perché con le sue disposizioni di legge direttamente applicabili, è ritenuto in grado di assicurare quella uniformità che è necessaria per l’istituzione e per il funzionamento di uno strumento inteso a promuovere il rafforzamento di un settore industriale in tutta l’Europa capace anche di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento dei cosiddetti “prodotti specifici”.

Proprio la scelta di un provvedimento di immediata applicabilità rappresenta la migliore garanzia che le misure proposte possano essere attuate a breve termine così da rispondere alle esigenze delineate nella proposta.

Il quadro giuridico

Il quadro giuridico si basa su due pilastri, sui quali poggia in gran parte la proposta di Regolamento.

Il primo pilastro si compone di misure volte a sostenere il rafforzamento industriale lungo le catene di approvvigionamento connesse alla produzione di munizioni terra-terra, munizioni di artiglieria e missili (“prodotti per la difesa pertinenti” secondo il punto 12 dell’articolo 2 di questo Regolamento) nell’ambito del perimetro unionale e si fonda sull’articolo 173, paragrafo 3, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).

Questo articolo consente al Parlamento Europeo e al Consiglio di decidere misure specifiche destinate a sostenere le azioni svolte negli Stati membri per realizzare gli obiettivi di adattamento dell’industria dovuto alle trasformazioni strutturali e contemporaneamente favorire al meglio lo sfruttamento del potenziale industriale in tema di innovazione, di ricerca e di sviluppo tecnologico.

Il secondo pilastro si fonda sull’articolo 114 del predetto TFUE che consente misure di armonizzazione per individuare, mappare e monitorare la disponibilità di questi “prodotti per la difesa pertinenti”, dei relativi loro componenti e delle necessarie materie prime. Tutto quanto protetto dalle necessarie prescrizioni indirizzate a garantire la disponibilità di tali prodotti in maniera tempestiva e duratura.

Il quadro giuridico appena descritto potremmo sostenere che riassuma quasi completamente l’oggetto della proposta di Regolamento. La realizzazione di questo obiettivo, che si ricava dalla lettura degli articoli più importanti del provvedimento, ci apre ad una sorta di “rivoluzione industriale”, ancorché limitata alla specifica tipologia di prodotto.

Tempistica, forza lavoro e finanziamenti

Dalle azioni di finanziamento – che contribuiscano ad evitare punti di “congestione produttiva che possano interrompere o rallentare gravemente la produzione” – al “miglioramento o al cambio di destinazione delle capacità di produzione esistenti; dalla creazione di nuove e maggiori capacità di produzione” – in modo da “ridurre il periodo di tempo che intercorre tra l’inoltro di un ordine di acquisto e il completamento dell’ordine da parte del fabbricante” – si ricava, nel complesso della proposta, una sorta di valore aggiunto in termini di cooperazione organica fra gli Stati membri .

La formazione, la riqualificazione o il miglioramento del livello delle competenze del personale, “l’istituzione di partenariati industriali transfrontalieri, anche attraverso partenariati pubblico-privato o altre forme di cooperazione industriale” arricchiscono il quadro delle opportunità per raggiungere il più in fretta possibile lo scopo dichiarato dal Regolamento.

Naturalmente i destinatari coinvolti sono “soggetti giuridici, di proprietà pubblica o privata, stabiliti nell’Unione o in un paese associato”, ad essi e alle imprese può capitare di ricevere obblighi perentori che – in virtù di un atto di imposizione della Commissione concordato con lo Stato di residenza dell’impresa stessa – richiedano “di accettare un ordine di prodotti per la difesa critici dal punto di vista dell’approvvigionamento o di darvi priorità” (“ordine classificato come prioritario” secondo l’articolo 14 del Regolamento proposto).

Le premesse di questa priorità espressa in forma così perentoria, trovano la loro ragione giustificatrice negli acquisti statali, di uno o almeno tre Stati membri, allo scopo di trasferire all’Ucraina i prodotti per la difesa pertinenti e si trovino, in questo frangente, ad imbattersi in “gravi difficoltà nell’effettuare l’ordine o nell’esecuzione del contratto a causa di rischi o di reali carenze di prodotti per la difesa critici dal punto di vista dell’approvvigionamento”; e che in conseguenza di tali difficoltà “possano compromettere la sicurezza dell’Unione e dei suoi Stati membri”.

Pertanto, proprio a seguito di questi evidenti stati di necessità, la Commissione, previa consultazione dello Stato membro di stabilimento dell’impresa interessata e con l’accordo dello Stato stesso, “può notificare a tale impresa l’intenzione di imporre un ordine classificato come prioritario”.

Ruolo strategico

Come appare evidente in gran parte di questa fonte regolamentare la sicurezza degli approvvigionamenti riveste un ruolo strategico e pur di liberarla da ogni orpello procedurale il Regolamento concede una serie di deroghe, anche se parziali (ad esempio: articolo 29, paragrafo 2, secondo e terzo comma della direttiva 2009/81/CE), allo scopo di agevolare gli appalti comuni per l’approvvigionamento di munizioni.

Ma altre importanti deroghe sono proposte: ad esempio, nell’ambito dell’attuale direttiva 2009/43/CE riguardante i trasferimenti di prodotti per la difesa. Riguardo ai trasferimenti di questi prodotti – anch’essi critici sotto il profilo dell’approvvigionamento e pertanto inquadrati in ordini classificati come prioritari – il Regolamento proposto dalla Commissione offre una sorta di esenzione dalla qualifica della “sensibilità del trasferimento dei componenti” posta dagli Stati membri, qualifica che troviamo nel dettato dell’articolo 4, paragrafo 8, della direttiva.

Il frutto di questa esenzione significherà pertanto “l’assenza di imporre limitazioni all’esportazione per tali componenti, laddove il destinatario fornisca una dichiarazione d’uso nella quale attesti che i componenti oggetto dalla licenza di trasferimento sono o saranno integrati nei propri prodotti, e pertanto non possono essere successivamente trasferiti o esportati come tali, salvo che a fini di manutenzione o riparazione”.

Altra questione che rileva ancora sotto il profilo giuridico ci è fornito da una ulteriore deroga al paragrafo 1 del predetto articolo 4, ancorché circoscritta ai soli “prodotti per la difesa pertinenti”.

Questa eccezione, calatasi nell’ambito delle agevolazioni dei trasferimenti di prodotti per la difesa all’interno dell’UE, permetterà “senza essere soggetti ad autorizzazione preventiva” il trasferimento di “munizioni e dispositivi di graduazione di spolette, e loro componenti appositamente progettati, elencati nella terza categoria di cui all’allegato della direttiva (terza categoria dell’elenco delle attrezzature militari dell’UE – ML3); e così dei missili e relative apparecchiature e accessori, e loro componenti appositamente progettati, elencati nella quarta categoria di cui all’allegato della direttiva 2009/43/CE (quarta categoria dell’elenco delle attrezzature militari dell’UE – ML4)”.

Un “regolamento d’emergenza”

Questa rapida rassegna sull’attuale proposta di Regolamento – che in virtù del suo carattere generale di atto normativo, del suo essere vincolante e direttamente applicabile senza bisogno di atti di recepimento – potremmo definirla come la lettura di un “Regolamento dell’emergenza”. E possiamo ritenerla completata almeno nell’analisi degli elementi di maggiore semplificazione.

Corre tuttavia l’obbligo di soffermarci però sull’unica azione che il Regolamento affida a ciascun Stato membro, un vero e proprio compito di solerzia procedurale “affinché le domande amministrative riguardanti la pianificazione, la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione (dei prodotti per la difesa pertinenti), il trasferimento di fattori di produzione all’interno dell’UE e la qualificazione e certificazione dei prodotti finali siano trattate in modo efficiente e tempestivo”.

Sotto quest’aspetto “tutte le autorità nazionali interessate”, dopo le agevolazioni offerte dal Regolamento pare abbiano almeno l’onere di provvedere “affinché tali domande siano trattate nel modo più rapido giuridicamente possibile”.

Foto: Ambasciata USA in Ucraina, Rheinmetall. Difesa.it, Bundeswehr e Ministero Difesa ucraino