La Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che istituisce la legge a sostegno della produzione di munizioni (Act in Support of Ammunition Production (ASAP)) è ritenuto da più parti un provvedimento molto importante anche se in ragione di opposte considerazioni.

Senza addentrarci nelle valutazioni di contrasto dettate dalle diverse appartenenze politiche, un rilievo è tuttavia posto sotto il profilo giuridico giacché secondo alcuni violerebbe, nell’ambito delle “Disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune”, addirittura il secondo comma dell’articolo 41 del Trattato dell’Unione. Articolo che vieta di finanziare tramite il bilancio comunitario “le spese derivanti da operazioni aventi implicazioni militari o di difesa”.

Occorre però aggiungere, per un’altrettanta chiarezza giuridica, che lo stesso articolo si completa con la precisazione “a meno che il Consiglio, deliberando all’unanimità, decida altrimenti.”

A questo punto giova riassumere brevemente la traccia di questo “Regolamento dell’emergenza” attraverso quei passaggi istituzionali che ancora ci separano dall’approvazione finale e dai relativi contenuti definitivi.

Le premesse

Come abbiamo visto nel precedente articolo del giugno scorso le radici di questa iniziativa affondavano nella sessione congiunta del Consiglio Affari Esteri e Difesa del 20 marzo 2023, laddove lo stesso giorno aveva fatto seguito, in veste autorizzativa, la nota ufficiale del Consiglio dell’Unione Europea “riguardante la consegna e l’acquisizione congiunta di munizioni per l’Ucraina”. In quella sede il Consiglio dell’Unione Europea aveva invitato gli Stati membri ad “acquisire congiuntamente dall’industria europea della difesa (e dalla Norvegia) munizioni da 155 mm e, se richiesto, missili per l’Ucraina.”

Su questa iniziativa politica abbiamo visto che anche Il Consiglio Europeo si pronunciava nella sua riunione del 23 marzo e accoglieva “con favore l’accordo raggiunto in sede di Consiglio sulla fornitura all’Ucraina di un milione di munizioni di artiglieria entro un anno”.

Nasceva così, a distanza di pochissime settimane dalle premesse appena descritte, la proposta di Regolamento trasmessa il 3 maggio dalla Commissione europea al Consiglio dell’Unione europea per le delegazioni.

L’attuale contesto

La prima risposta alla proposta della Commissione dello scorso maggio ci porta alla data del primo giugno 2023, giorno in cui il Parlamento Europeo decide in seduta plenaria di rinviare il Regolamento alla Commissione competente per i negoziati interistituzionali.

Una restituzione del Regolamento sui contenuti del quale non viene operato alcun emendamento. Questa decisione parlamentare – adottata con il ricorso all’articolo 163 del Regolamento parlamentare che consente l’utilizzo della “procedura di urgenza” – è espressa con 446 voti favorevoli, 67 contrari e 112 astensioni, ai sensi dell’articolo 59 (paragrafo 4, quarto comma) del Regolamento interno del Parlamento europeo.

Pochi giorni dopo, il 23 giugno, è il Consiglio che entra in scena approvando non solo il mandato negoziale ma entra anche nell’ambito dei contenuti giuridici del “suo” Regolamento. Questo consesso conferma le caratteristiche principali della proposta di Regolamento, in particolare “il bilancio e le finalità dello strumento” e sostiene anche la proposta della Commissione di istituire un fondo di avviamento allo scopo di facilitare l’accesso al capitale privato da parte delle imprese impegnate nella produzione di munizioni e missili.

Le proposte di modifica

Tuttavia, riguardo alla sezione normativa della proposta iniziale il Consiglio ne mantiene solo alcune parti, come ad esempio una deroga alla Direttiva 2009/81/CE “relativa al coordinamento delle procedure per l’aggiudicazione di taluni appalti di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza da parte delle amministrazioni aggiudicatrici/degli enti aggiudicatori”.

Altre parti sono state completamente eliminate, tra queste l’articolo 13 (Individuazione delle esigenze, mappatura e monitoraggio delle capacità), l’articolo 14 (Ordini classificati come prioritari), l’articolo 15 (Sanzioni) e l’articolo 16 (Diritto di essere ascoltati per l’imposizione di ammende o penalità di mora), nonché l’articolo 20 (Agevolazione dei trasferimenti di prodotti per la difesa all’interno dell’UE).

Il Consiglio pur confermando la proposta della Commissione sulle azioni ammissibili stralcia, nell’ambito dell’articolo 8, la lettera f) del terzo paragrafo, ovvero “il miglioramento dell’accesso ai finanziamenti” il cui dettaglio si riassume nel venir meno dei seguenti punti:

1. a) “il miglioramento dell’accesso ai finanziamenti da parte degli operatori economici interessati attivi nella produzione o nella messa a disposizione dei prodotti per la difesa pertinenti”
2. b) “l’istituzione di partenariati industriali transfrontalieri, anche attraverso partenariati pubblico-privato o altre forme di cooperazione industriale”
3. c) “la costituzione e la messa a disposizione di capacità di fabbricazione aggiuntive riservate dei prodotti per la difesa pertinenti, delle loro materie prime e dei loro componenti”
4. d) “il collaudo e, se del caso, il ricondizionamento e la certificazione dei prodotti per la difesa pertinenti, al fine di affrontarne l’obsolescenza e renderli utilizzabili dagli utilizzatori finali”.

Il vento di alcuni rilievi non ostacola il proseguimento dei lavori

In questa Fase della interazione istituzionale non sono mancati alcuni rimproveri da parte di alcuni Stati membri. Sotto questo profilo giova segnalare l’accusa mossa alla Commissione di aver “oltrepassato le loro competenze” e che la stessa Commissione “non è riuscita a dimostrare che tali azioni siano necessarie per accelerare la produzione di munizioni”. Ciononostante il Parlamento europeo e il Consiglio hanno avviato i negoziati per raggiungere un accordo politico.

A questo riguardo, nelle sue conclusioni del 29 e 30 giugno 2023, il Consiglio europeo ha ricordato la necessità di rafforzare la base tecnologica e industriale della difesa europea e ha accolto con favore non solo l’accordo politico raggiunto il 27 giugno sul Rafforzamento industriale della Difesa Europea attraverso la legge sugli appalti comuni (European Defence Industrial Reinforcement through common Procurement Act – EDIRPA) ma ha chiesto a viva voce di far progredire i lavori sui tre binari relativi alla fornitura e all’acquisto congiunto di munizioni e missili, e in particolare ha sollecitato la rapida adozione del Regolamento sul sostegno alla produzione di munizioni (Act in Support of Ammunition Production).

Questo autorevole organo istituzionale ha anche indirizzato alla Commissione l’invito a presentare una proposta sul Programma europeo di investimenti per la difesa (European Defence Investment Programme – EDIP).

Le fasi recenti

Il 6 luglio 2023 negoziatori del Parlamento e del Consiglio raggiungono un accordo informale sui piani per aumentare la produzione di munizioni e missili dell’Unione Europea per far fronte all’attuale carenza. Il Regolamento prevede la mobilitazione urgente di 500 milioni di euro per sostenere l’aumento della produzione di munizioni e missili e dispone che 50 milioni “siano utilizzati come garanzia per la creazione del Fondo per la fase di avvio”.

Durante i negoziati, gli eurodeputati hanno spinto per un più basso tasso di finanziamento dei progetti allo scopo di assicurare che una gamma più diversificata dei medesimi riceva i finanziamenti così da consentire alle piccole e medie imprese di beneficiare di un tasso di finanziamento più elevato.

Gli eurodeputati hanno anche assicurato che il nuovo finanziamento “non dovrebbe andare a scapito dei fondi di coesione esistenti” e hanno insistito per inserire nella legislazione una formulazione a carico degli Stati membri “che garantisca all’Ucraina le munizioni finanziate nell’ambito di questa legislazione, senza che queste siano soggette a restrizioni all’esportazione”.

I solleciti alla Commissione

I negoziatori invitano inoltre la Commissione, in una dichiarazione congiunta, “a prendere in considerazione la possibilità di presentare al più presto qualsiasi altra iniziativa necessaria per rafforzare la base industriale e tecnologica della difesa europea, compresi finanziamenti adeguati, nonché un quadro giuridico per garantire la sicurezza degli approvvigionamenti e sostenere la produzione di munizioni”.

L’accordo informale deve ora essere approvato dal Parlamento e dal Consiglio per diventare legge.Intanto giovedì 13 luglio da parte sua il Parlamento approva con propria risoluzione legislativa e licenzia in via definitiva le nuove misure per aumentare la produzione di munizioni e missili nell’Unione. Il provvedimento è adottato con 505 voti favorevoli, 56 contrari e 21 astensioni.

L’epilogo dell’itinere di questa fonte giuridica europea troverà probabilmente la sua conclusione nei prossimi giorni quando il testo legislativo dovrà essere formalmente approvato dal Consiglio dei ministri per poi diventare norma cogente dell’ordinamento giuridico dell’Unione Europea.

Foto: Ministero Difesa Ucraino, US DoD, Difesa.it e Rheinmetall

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